打破資金籌集難題 土壤污染防治基金任重道遠
發布時間：2019-04-10 17:01 來源：m.bn1p3.cn 點擊數： 次
當前，我國土壤修復缺乏高效的商業模式和資金投入機制，雖然中央財政設立了土壤污染防治專項資金，但資金規模和使用范圍都有限。業內建議，應把土壤污染防治基金分為農用地土壤污染防治基金和場地土壤污染防治基金兩類，分別進行設立，通過多種渠道、多種方式解決土壤污染防治資金籌集問題。
“與水、氣污染防治相比，土壤污染防治投入大、周期長、收益低、缺長效機制，目前主要依賴政府財政投入的模式，遠不能滿足土壤污染防治的資金需求。”湖南省環保廳副廳長潘碧靈近日表示，從整體看，我國尚缺乏高效的污染土壤修復商業模式和資金投入機制。
環境保護部環境規劃院研究員王夏暉認為，資金投入不足和來源不穩定，一直是困擾土壤污染防治的一個“短板”，目前雖然中央財政設立了土壤污染防治專項資金，但資金規模和使用范圍都有限。
據全國人大環資委法案室付莎處長介紹，《土壤污染防治法》草案明確，我國將設立“土壤污染防治基金”，立足通過多種渠道、多種方式解決土壤污染防治資金籌集問題。
潘碧靈根據多年的研究和工作經驗，就未來土壤污染防治基金的資金來源、用途和管理等提出了意見建議。
《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)把土地分為農用地和建設用地，因為二者適用不同的管理辦法、污染防治標準和技術指南等。潘碧靈認為，“建設用地”概念包括的外延比較寬泛，目前城市要修復的主要是工礦企業污染的場地，最緊迫的是防治農用地和場地土壤污染。所以，應把土壤污染防治基金分為農用地土壤污染防治基金和場地土壤污染防治基金兩類，分別進行設立。
前者重公益，后者可營利。也就是說，前者用于農用地污染防治，保證土壤質量，主要是為了保障人們的食品安全，維護公眾利益。后者用于受污染場地的污染防治，致力于把某場地修復治理達標，可以轉讓收益。
所以，潘碧靈認為，農用地基金可主要來自政府財政及公益性資金，場地基金可主要來自政府財政、企業、環境損害賠償金等。
具體來說，農用地土壤污染防治基金應主要來源于政府及其職能部門、科研高校的財政資金及一定比例土地出讓金，可廣泛吸收社會組織和社會團體的捐贈。
他解釋說，這里說的 “一定比例土地出讓金”是指，相關部門把農用地轉為建設用地的出讓金的一部分提取出來，用作農用地土壤污染防治基金。
潘碧靈認為，吸收社會公益資金也可以多渠道，比如開設土壤污染防治彩票的收益，或把基金投資高回報領域的部分盈利用于支持農用地污染防治基金設立。也可以接受慈善捐助等，主要體現這種基金的公益性。
對于場地土壤污染防治基金，潘碧靈建議，可采取公共資金和社會資金相結合的PPP模式(公私合作模式)。
他解釋說，公共資金主要是政府財政資金投入，包括財政專項資金、企業排污費、污染場地修復后土地收益等。
按比例募集的社會資金，可以從污染企業環境損害賠償、高風險企業環境風險保證金中提取一部分作為基金，也可以來自土壤污染修復公司投資、其他企事業單位和個人投資、銀行與證券公司等金融機構融資等。“由于場地土壤污染防治基金有一定收益，可以建立開放式基金，對基金總額不封頂，根據需要和相關策略而增加或減少。”潘碧靈表示。
資金從哪兒來？
農用地基金可主要來自政府財政及公益性資金，場地基金可來自政府財政、企業、環境損害賠償金等
他山之石
美國利用超級基金治理“棕地”
國外發達國家特別是美國，在污染場地治理和資金籌措方面，積累了不少成功經驗。
1978 年，美國紐約州發生拉夫運河(The Love Canal)事件，引起公眾關注 “棕地”(Brownfield Site，指因含有或可能含有危害性物質、污染物或致污染物而使得擴張、再開發或再利用變得復雜的不動產)對人體健康的危害。
為解決危險物質泄漏造成污染的土壤修復及其費用負擔問題，以此為契機，1980年，美國國會通過了《綜合環境反應賠償和責任法》(CERCLA)(這個法案因其中的環保超級基金而聞名，因此又被稱為《超級基金法》)。《超級基金法》規定，美國環保超級基金經費來源主要是國內生產石油和進口石油產品稅、化學品原料稅及環境稅，初始基金為16億美元。1996年，美國國會修改《超級基金法》時，將基金總額擴大到85億美元。
據統計，自1983年~2008年，超級基金項目共清理有害土壤、廢物和沉積物1億多立方米，清理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米，為數萬人提供了潔凈的飲用水水源。
截至2012年7月26日，美國共有1664個污染場地被列入國家優先名錄，其中360個污染場地已被清理完畢。美國超級基金制度有其合理的一面，特別值得一提的是，超級基金法規定了對污染行為的可追溯性與連帶的法律責任。
同時，人們也注意到，制度自身以及在適用過程中也暴露出一些問題。美國這一制度也在不斷完善和發展。
國外在土壤污染防治方面重點是對污染場地進行修復，對農用地特別是大面積農用地的修復很少。
錢都用在哪兒？
用在詳查、風險防控、修復項目等急需的重點領域及其細分領域
“兩種土壤污染防治基金都應主要用于完成“土十條”提出的土壤污染防治任務，實現防治目標。”潘碧靈認為。
他強調，土壤污染防治基金只是土壤污染防治資金的一種來源渠道，不能“包治百病”。所以，他認為，“好鋼要用在刀刃上”，基金要用在急需的領域及其細分領域。
具體而言，基金應該主要用在土壤詳查和場地調查、土壤污染風險防控、污染土壤修復、未污染土壤保護、土壤污染修復技術研發5個領域及其急需的細分領域。
一是土壤污染狀況詳查和場地調查。“摸清家底”是土壤污染防治的基礎性工作。“土十條”明確，在現有相關調查基礎上，將以農用地和重點行業企業用地為重點，開展土壤污染狀況詳查。
潘碧靈認為，基金可用于開展詳查、建設土壤環境質量監測網絡和建立土壤環境基礎數據庫等所需。
二是風險防控。對于農用地，主要是把基金用于重度污染的農用地污染防控上，其中包括補償由于污染嚴重農用地需調整種植結構，不再種植食用糧食作物或生產的糧食作物不能用于食用，可能影響收入的農民等。對于場地，基金主要用于工礦企業遺留下的重污染物的風險防控，比如礦渣、尾礦庫等，防止其污染地下水和周邊土壤。
三是污染土壤修復。潘碧靈強調，由于基金有限，應主要用于國家和地方政府確定的土壤污染綜合防治先行區建設，以及修復治理試點，總結經驗后再向全國推廣，這樣可以降低投資風險，達到事半功倍的效果。
四是未污染耕地保護。潘碧靈解釋說，為了保護未污染耕地，需要減量使用化肥、農藥，推廣使用有機肥，農戶可能因此受到經濟損失，可以用基金補償這些受損失農戶。在未污染耕地周邊嚴格限制工業企業建設，可以用基金補償當地政府，彌補因此減少的收入。
五是技術研發。潘碧靈認為，基金還可主要用在推進土壤污染診斷、風險管控、治理與修復等共性關鍵技術研究，研發先進適用裝備和高效低成本功能材料、藥劑等方面。
關于基金的使用，付莎則認為，對于政府組織的調查，包括制訂標準、科研等常規性工作，希望用財政資金解決問題。對于歷史遺留的問題，沒有辦法找到污染責任人的土壤污染場地和地塊，可以通過基金方式解決治理資金問題。
如何規范管理？
農用地基金主要由政府管理，場地基金主要由政府+企業管理或委托專業基金管理機構管理
基金管理要科學化，使其發揮應有的作用。潘碧靈認為，農用地基金應主要由中央、省級兩個級別管理。可把環境保護技術專家、環境保護法律專家、機構專業管理人員引入環境污染治理基金組織的管理機構，在基金組織內部設立各種污染防治技術咨詢小組。應發揮專業人員的專業優勢，用好管好基金。
他強調，在財務上必須重視審計監管。建立社會公眾對農用地土壤污染防治基金使用的監督管理機制，基金使用要讓公眾進行評議，廣泛參與其中，從而激發公眾投身耕地土壤污染防治事業的熱情。
潘碧靈認為，場地基金應主要由市、縣兩個級別管理。由政府相關部門+企業管理，也可委托專業的資金管理機構管理、經營。
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